未来农村供水工程的建与管

农村供水工程（农村饮水安全工程）是以解决农村居民基本用水保障为主，兼顾农村部分企事业单位用水的基础工程，属于农村重要公共基础设施，是农村基本公共服务的重要方面，也是脱贫攻坚战略的重要组成部分。经过多年的农村供水工程建设，截至2018年底，我国已建成1100多万处供水工程，服务9.4亿农村人口，农村供水从单纯的解决“喝上水”初步实现了“喝好水”的目标，长期存在的饮水不安全问题基本得到解决。

未来农村供水工程的建与管（一）

——未来影响农村供水的改革关键

农村饮水安全工程已实施多年，政府投入大量资金进行建设和管理，我国农村供水体系已基本建成。然而，在工程的建设和管理上仍存在资金不到位、工程不配套、管护跟不上等问题，需要通过不断的推进改革来解决其中的问题，特别是体制机制的问题。本文来谈谈未来影响农村供水的改革关键要素。

改革关键一：坚决推行水价改革，农村供水水价趋于合理。

水利部印发的《2020年农村水利水电工作要点》（办农水[2020]32号，可点击页面下方“阅读原文”查看全文）中明确提出“各地要做好农村供水成本核算和定价，推行按供水成本收费，鼓励执行‘基本水价+计量水价’的两部制水价和阶梯水价”。4月10日，为进一步规范城镇供水价格管理，促进城镇供水事业发展，国家发改委发布《城镇供水价格管理办法（征求意见稿）》（关联阅读：国家发改委就城镇供水价格相关政策征求意见），其中明确提出“以‘准许成本加合理收益’为核心，对定价机制进行改革与完善”。目前，国家在大力推动水价改革工作，首先从基础设施条件较好，人口集中的城镇开始，逐步建立健全水价形成、收缴和监管机制。农村供水工程绝大部分属于公益性项目，供水水价长期以来一直由政府定价，而水价普遍处于较低水平，难以保证供水项目的合理收益，多数项目存在无法覆盖运行成本的问题。可以预见，在城镇供水价格实践的基础上，国家将逐步开展农村供水水价改革，使水价基本趋于合理水平。

改革关键二：多措并举，进一步提高水费收缴率。

水利部部长鄂竟平在2020年全国水利工作会议上提出农村饮水安全工程要“紧紧扭住水费收缴这个‘牛鼻子’，加快推进成本核算、水价制定、财政补贴等”。《2020年农村水利水电工作要点》中明确提出“到2020年底，力争实现农村集中供水工程收费处数占比达到95%以上、水费收缴率达到90%以上的目标”。当前，在农村供水水价暂时无法改革到位的情况下，从制度层面、组织层面、执行层面下狠功夫，多措并举，提高农村供水水费收缴率，成为保障农村供水工程长期良性运行的关键因素，成为培养农村群众节水意识、转变用水习惯的重要抓手，也能进一步提高社会和农村居民的认知水平和自来水的“商品共识”，积极引导农村居民主动缴纳水费。

改革关键三：政府职能转变，由行政管理向行政社会管理并重加速转变。

农村供水工程的公益性以及政府作为投资主体和运营主体使得长久以来政府在农村供水工程的建设和管理中，始终扮演着既当“运动员”又当“裁判员”的角色。未来改革过程中，政府将转变职能，工程管理由行政管理向行政社会管理并重加速转变。一是将有条件的农村供水工程建设和管理推向社会，充分发挥市场主体的积极性，提高工程建设和运行效率；二是完善相关政策规定，培育、鼓励和引导农村集体经济组织、农民用水合作组织和其他社会团体的建立健全；三是加强社会管理，强化工程监管，完善相关资质管理制度，加强第三方评估，行业自治组织以及专业化服务机构建设，充分利用全社会力量，均衡制约监督机制，实现对农村供水工程的规范管理，推动农村供用水事业良好发展。

改革成效

改革成效：切实提高工程收益能力，进一步理顺工程建管体制。实行农村供水水价改革，提高工程水费收缴率，最直接的成效是使得农村供水工程收益能力进一步提升，一定比例的工程项目将实现自我良性运行，一些条件较好农村供水工程将具备一定的经营性，基本做到“保本微利”。一方面，能够提供工程所需的维修养护、水质检测、供水管理等相关资金，确保工程的长效运行；另一方面，为吸引社会资本或社会团体通过直接投资、与政府合作（PPP模式）等形式参与农村供水工程提供了基本条件。

未来农村供水工程的建与管（二）

——未来农村供水工程的建设模式

在提高水价和大幅提高水费收缴率的情况下，农村供水工程收益能力逐渐提高，投资与建设主体将发生深刻变化，建设方式将更加多样，在工程建设方面，政府进一步转变职能，工作重心将更多地转向建设过程监管上来。

投资和建设主体：社会资本大量参与，政府部门逐步退出

在以往人畜解困、农村饮水安全相关工程实施时，绝大部分工程投资主体为政府，国家按照相关规划每年安排预算内资金切块下达到地方，地方各级政府配套后最终资金下达至县级水行政主管部门，由县级及以下水行政主管部门负责组织建设实施；一些省市创新投融资机制，在国家资金下达后，连带省级配套资金一同拨付给省级水投公司，由水投公司作为投资和建设主体以整县为单位集中推进。未来改革成效显现，工程收益能力提高，项目转变为准公益性甚至是经营性项目，以水投公司为主的社会资本将大规模参与农村供水工程的建设当中。一方面是作为国有企业承担相应的社会责任，为农村公共基础设施建设，供水公共事业贡献力量；另一方面能够充分发挥市场优势，提高效率，有建设队伍的企业能够有利可图，并为后续持续经营做好充分的衔接。政府部门将分阶段逐步退出投资和项目建设。第一阶段，政府逐步减少投资，作为参与方适度参与控制性项目的建设；第二阶段，政府仅对重点区域的控制性供水工程（多数为改扩建项目）提供资金，建设主体大概率为社会资本，特别是各地水投公司将发挥重要作用。

工程建设：社会资本直接投资或采取PPP模式

目前，农村供水工程投资和建设主体仍然是以政府为主，具体实施单位为县级及以下水行政主管部门，统一组织前期规划编制、工程设计施工、招投标、工程验收、建设档案编制等，社会资本大多作为建设施工单位参与到工程建设中来。一些地区也在积极引入“PPP模式”开展农村供水工程建设实践。未来，政府作为建设主体逐步退出，社会资本大量进入，一方面在前期工作中基本明确有一定盈利能力的项目，社会资本将直接投资建设；另一方面，采用政府和社会资本合作的PPP模式开展工程建设将成为工程重要建设模式。对于那些仍由政府投资为主的工程，为避免政府既当“运动员”又当“裁判员”，工程可以考虑以“代建制”模式进行建设。以上几种建设模式，社会资本都将发挥重要的作用。

建设监管：政府部门建设期过程监管+第三方社会监督

目前，农村供水工程建设监督管理是政府部门的薄弱环节，最重要的原因是政府部门承担项目建设责任。一方面把更多的精力放在了工程的招投标、施工组织和建设上，另一方面，在既抓建设又抓监督的角色中必然出现监管不到位甚至失位。未来农村供水工程建设过程中，政府将主要扮演监督角色，强调建设期的全过程监管，同时培育和指导社会团体充分发挥社会监督作用，开展第三方监测与评估，参与到工程建设监管中来。

未来农村供水工程的建与管（三）

——未来农村供水工程的管理模式

多年来政府的不断投入，大力建设农村饮水安全工程，使得农村供水体系基本建成，未来主要任务将由供水体系建设逐步转向存量工程的长效运行管理上来。一边开展农村供水工程的提质增效，做到进一步稳定水源条件，水量供应充足、水质清洁保障、计量设施健全，一边做好运行维护，保障工程的长效运行，同时政府强化监管，逐步形成良性的农村供水保障体系。。

管理主体：由政府管理逐步向第三方管理转变

农村供水工程的管理主体和工程产权密切相关。过去老的农村供水工程投融资和建管体制决定了绝大部分工程的管理主体为政府部门，一些规模较小的供水工程由农业用水合作组织等社会团体代为管理，农村供水工程相关PPP项目的管理主体则随着工程产权的转变而发生变化。随着小型水利工程产权改革的不断推进，工程的管理主体也将发生变化。一是工程产权转移导致工程管理主体的改变。二是工程产权不变，但管理主体发生变化，如政府部门通过购买第三方服务对相关农村供水工程进行统一管理，如委托农村集体经济组织、农民用水合作组织和其他社会团体等第三方，或者以水投公司为主的社会资本进行管理等。我们认为，未来随着农村供水工程收益能力不断提高，第三方作为管理主体参与工程管理将成为主流。

管理模式：市场化管理将占据主导

小型水利工程产权制度改革以及农村供水水价的改革为社会资本或社会团体进入农村供水领域，采用市场化经营和管理模式创造了前提条件。对于大规模的农村供水存量工程，包括经营到期产权移交给政府的相关PPP项目，可以考虑将工程产权和经营权分离，以县域为单元，引入社会资本或社会团体等第三方，通过政府购买公共服务的方式开展农村供水工程标准化或物业化管理；对于少量的新建工程，依据工程产权由投资主体自行管理或加入存量项目管理范围，统一进行市场化管理。

运行监管：行政监管和社会监督双管齐下

农村供水工程长效良性运行是保障农村居民饮水安全的重要基础。供水单位自身要做好工程日常的水质监测、维修养护、人员培训、应急预案、信息汇总报送、收缴水费等工作。而未来政府部门的核心功能是对农村供水工程运营期的全过程监督管理。包括依法依规对供水单位长期履行供水责任，保证供水水质安全，出现供水水源污染、工程遭受破坏或其他突发事件的应急管理，用水单位和个人按时缴纳水费进行的行政监督以及协调解决可能存在的供用水双方纠纷等。同时，进一步加强宣传，充分利用社会团体和个人开展社会监督。行政监管和社会监督双管齐下，保障农村供水工程的长效运行。

结语

笔者对未来农村供水工程投资、建设和管理等方面的改革方向，农村供水工程建设和管理随着改革深入可能出现的变化做了逻辑上的推演和描述，仅为个人观点。事实上，在农村供水一些根本性关键性问题上业界看法仍然不一致。比如，农村供水作为基本公共服务到底应该政府主导还是市场主导？政府和市场之间的关系和边界在哪儿？再如，农村供水工程建设是否要毕其功于一役，一次性全部建好？是否要考虑新型城镇化背景下农村人口的再分布，以及供水事业的阶段性？这些都需要深入思考，在不断的理论研究和建管实践中找到答案。

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